方晗 范跃红 郑佩娜
讲述：浙江省乐清市检察院检察长方晗
整理：本报记者范跃红通讯员郑佩娜
《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确规定，检察机关在履行法律监督职责过程中，发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。该规定为检察机关开展行政违法行为监督提供了政策依据。
在此背景下，今年3月以来，我院探索行政违法监督新领域，对行政机关违法行使行政罚款职权的情况开展数字监督，向两家行政机关制发检察建议2份，涉及行政违法案件20件，涉及罚款140万余元。其中一起案件由我主办，其线索发现和办理过程都较为典型。
非诉执行监督发现线索
此前，我院在工作中发现一起因行政机关超过法定期限向法院申请强制执行罚款而被裁定不予受理的案件。经扩展审查，我们发现该行政机关另有多起类案。我院认为该行政机关怠于履行申请法院强制执行职责，遂发出检察建议要求其依法正确履职，但该行政机关通过多种手段仅追回了部分罚款。
我们认为，此类违法情形绝非偶发个案，当前基层治理中“罚而未执”“罚执脱钩”问题具有一定的普遍性，也具备类案监督的模块化特征。为此，今年3月我院成立专项监督办案组，由我任主办检察官领导开展行政罚款执行活动专项监督。
不同于此前繁琐的人工排查，我们依托浙江检察数据应用平台搭建类案监督模型，设计并确定了一项由“行政机关罚款”“财政局收缴罚没款”“法院行政非诉执行”构成核心数据的数字监督模型，通过数据碰撞筛查，可从中发现“已作罚款决定却未缴纳（未全额缴纳）”“罚款未缴纳也未申请执行”“法院准予执行却未移送执行”等三项涉嫌违法问题线索。
运用该模型，我们对某行政机关近5年的967条罚款数据，以及法院4366条行政非诉执行案件审查、执行数据进行整体筛查，发现16条“已作罚款决定却未缴纳（未全额缴纳）也未申请执行”线索和1条“法院准予执行却未移送执行”线索。对于后者，我院经核对确认，法院系因疏忽导致准予执行却未依法移送执行，我院向法院发出检察建议，法院采纳建议及时追回了执行款，并表示将进一步引入数字化手段落实审执衔接长效管理。
检察建议撤销违法减免
针对16条“已作罚款决定却未缴纳（未全额缴纳）也未申请执行”线索，我们充分行使调查核实权，调取相应的行政执法卷宗，逐案、逐项分类梳理分析，归纳总结线索存在的问题，确保不遗漏每个监督点。
调查中，我们发现涉案行政机关在原行政决定已生效并处于执行阶段时，以被处罚对象经济困难为由，对一些案件直接作出减少行政罚款本金或免除加处罚款的决定，减少金额2000元至8万元不等，部分案件减少后的罚款金额甚至低于法定最低限额。
当事人经济困难并非法定变更事由，未经有权机关授权，擅自更改罚款金额更是违反了法定程序。调查至此，我们也感到些许意外：本以为会发现超期限申请强制执行的怠于履职情形，没想到揪出了违法变通执行问题。行政行为不同于民事行为，非因法定事由并经法定程序，不得擅自撤销、撤回、变更已经生效的行政行为。如果行政机关因当事人经济困难或者其他原因同意减免部分罚没款，客观上会导致同案不同罚、执法标准不一等后果，有损行政机关的公信力和法治环境，也为某些行政执法人员滥用职权提供了空间。
经过卷宗核查、交流反馈、实地走访，我们最终确定该行政机关无法定依据减免罚款（或免除加处罚款）15件，无法定依据结案1件，均超期限未申请法院强制执行，涉及罚款金额137万元，违法减免金额41万余元。同时，该行政机关还存在超期限送达行政决定书、未依法处置加处罚款事项等违法问题。我院依法向其制发检察建议，督促纠正违法行为，依法正确履职，落实行政处罚执行长效管控。
“我们完全接受检察建议书中指出的问题和提出的建议，已组织全体执法人员学习建议书的内容。”该行政机关相关负责人表示，已成立整改领导小组，专项重点推进整改，立即撤销错误减免罚款决定，开展追缴工作，并出台制度性文件规范行政处罚管控。
数字监督助推法治政府建设
该案的成功监督，得益于一款数据获取便利、监督结果分明的“行政机关违法行使行政罚款职权”数字监督模型。经过这次初步检验，我认为该模型看似复杂，实际用起来却简单易行，且所需核心数据具有公开性高、敏感性低等特点，获取难度不大，可以帮助我们从繁多的数据中快速筛选监督线索，提高监督成案率。
经我提议，办案部门已将该模型推广应用至其他具有行政罚款处罚职权的行政机关，排查出的“违法案件数”“未执行到位罚款金额”“监督追缴到位罚款金额”完全能够量化呈现。截至今年6月30日，我院已排查出另一行政机关违法行为线索4条，并发出检察建议；同时对几家行政罚款数据量更大的行政机关开展数据建模筛查，筛查出的行政违法线索已在调查核实中。
“检察工作已经步入数字时代。”6月29日，张军检察长在全国检察机关数字检察工作会议上对加快数字检察建设、以“数字革命”驱动新时代法律监督提质增效作出部署。作为我院实施检察大数据战略的第一责任人，我必须持续深入发挥院领导带头办案的示范作用，以实战实效展示检察数字化改革成果。目前，我院已出台激励保障机制4项，开展数字办案竞赛活动，启动数字检察案件办理26件，不断推动大数据与检察工作深度融合，以“数字检察”促进更高水平能动履职，为国家治理体系和治理能力现代化贡献更大力量。
